Opsi Guru PPPK Jadi ASN Pusat: Dua Sisi Dampak Fiskalnya

Berdasarkan data Kementerian Keuangan per Januari 2025, anggaran pendidikan dalam APBN 2024 dialokasikan sebesar Rp 665,02 triliun atau sekitar 20 persen dari total belanja negara. Pada saat yang sama, dana Transfer ke Daerah dan Dana Desa (TKDD) tercatat mencapai Rp 857,6 triliun. Di tengah postur fiskal tersebut, wacana penarikan guru Pegawai Pemerintah dengan Perjanjian Kerja (PPPK) menjadi Aparatur Sipil Negara (ASN) pusat yang tengah dikaji Menteri Dalam Negeri Tito Karnavian menyita perhatian pengamat ekonomi. Kebijakan ini berpotensi mengubah arsitektur pembiayaan tenaga pendidik yang selama ini menjadi beban Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) di 38 provinsi dan 514 kabupaten/kota.

Latar Belakang: Beban Belanja Pegawai dalam Struktur APBD

Skema PPPK diperkenalkan pemerintah sejak 2021 untuk menyelesaikan persoalan tenaga honorer, khususnya guru. Hingga 2024, jumlah guru yang diangkat menjadi ASN PPPK diperkirakan menembus 800 ribu orang dari total kebutuhan sekitar satu juta formasi. Persoalannya, penggajian guru PPPK dibebankan kepada APBD masing-masing pemerintah daerah. Bagi daerah dengan kapasitas fiskal terbatas, komponen belanja pegawai kerap menyedot 30 hingga 40 persen dari total APBD, bahkan di sejumlah daerah tertinggal bisa melampaui 50 persen. Kondisi ini menimbulkan apa yang disebut para ekonom sebagai crowding out, yakni terdesaknya belanja modal untuk infrastruktur dan layanan publik karena anggaran terserap belanja rutin. Padahal, daerah juga dibebani kewajiban mengalokasikan minimal 20 persen anggaran untuk fungsi pendidikan.

Di Satu Sisi: Efisiensi Fiskal dan Pemerataan Kualitas Guru

Dari perspektif pertama, penarikan guru PPPK menjadi ASN pusat berpotensi memberikan ruang bernapas atau fiscal space bagi APBD. Beban belanja pegawai daerah diproyeksikan mengalami penurunan signifikan, sehingga dana yang selama ini terserap untuk gaji guru dapat direalokasi ke belanja modal yang memiliki multiplier effect lebih tinggi terhadap pertumbuhan ekonomi daerah. Selain itu, pengelolaan terpusat memungkinkan pemerataan distribusi guru ke wilayah terdepan, terluar, dan tertinggal (3T) yang selama ini kesulitan menarik tenaga pendidik karena keterbatasan anggaran. Kesenjangan kualitas pendidikan antar daerah kaya dan miskin juga berpeluang menyempit karena standar remunerasi ditetapkan secara nasional.

Pengelolaan guru secara terpusat dapat menjadi instrumen pemerataan, asalkan desain pendanaannya tidak menciptakan beban baru yang justru mengganggu keberlanjutan fiskal nasional, demikian penilaian sejumlah pengamat kebijakan fiskal di Jakarta.

Di Sisi Lain: Risiko Pemusatan dan Tambahan Beban APBN

Namun dari perspektif berlawanan, kebijakan ini bukan tanpa risiko. Jika seluruh guru PPPK yang jumlahnya mendekati satu juta orang ditarik ke pusat dengan asumsi rata-rata penghasilan Rp 3,5 juta hingga Rp 4,5 juta per bulan, kebutuhan anggaran tambahan APBN diperkirakan mencapai Rp 42 triliun hingga Rp 54 triliun per tahun. Angka ini signifikan mengingat pemerintah menargetkan defisit APBN 2025 sebesar 2,53 persen terhadap Produk Domestik Bruto (PDB). Tanpa offset dari sisi penerimaan, tambahan belanja dapat menekan kredibilitas fiskal yang selama ini menjadi jangkar kepercayaan investor terhadap Surat Berharga Negara (SBN).

Kritik lain datang dari sisi desentralisasi. Penarikan kewenangan pengelolaan guru ke pusat dinilai sebagian kalangan bertolak belakang dengan tren otonomi daerah yang dibangun sejak reformasi 1998. Ada pula kekhawatiran munculnya moral hazard, yakni kondisi ketika daerah kehilangan insentif mengelola sektor pendidikan secara efisien karena beban terbesarnya telah ditanggung pusat. Proses transisi juga menyimpan kompleksitas teknis, mulai dari verifikasi data, integrasi sistem penggajian, hingga penyesuaian status kepegawaian ratusan ribu guru.

Implikasi Makroekonomi dan Sentimen Pasar

Secara makroekonomi, perpindahan sumber penggajian tidak mengubah permintaan agregat secara signifikan karena gaji guru tetap mengalir ke konsumsi rumah tangga. Namun, dampaknya berbeda di tingkat daerah: likuiditas anggaran daerah meningkat dan berpotensi mendorong belanja infrastruktur lokal. Bagi pasar keuangan, perhatian utama tertuju pada disiplin fiskal. Apabila pemerintah mampu merancang skema bertahap atau berbagi beban (cost sharing) antara APBN dan APBD, sentimen pasar diperkirakan tetap terjaga. Sebaliknya, pemindahan beban secara mendadak tanpa kompensasi penerimaan dapat memicu kekhawatiran capital outflow dari pasar obligasi.

Ke depan, pasar akan mencermati proyeksi dan perkembangan kajian ini, termasuk keputusan resmi pemerintah mengenai cakupan guru yang ditarik, skema pendanaan transisi, serta dampaknya terhadap postur APBN 2026. Fundamental kebijakan yang transparan dan terukur akan menjadi penentu apakah reformasi pembiayaan guru ini memperkuat atau justru menggerus kepercayaan terhadap pengelolaan keuangan negara.